当然，军马出栏数量如此之少，并不完全是监中官吏牧兵牧养不力的缘故，也有土地被侵占的因素在。
韩冈当年和王韶一起谋划茶马互市的时候就已经了解过了，沙苑监在籍簿上的九千顷牧地，最多只有三分之一还保留着，剩下的都给占去做田地了，眼下又是七八年过去了，想来数量只会更少。
开国之时，正值晚唐和五代百年乱世，人少地多，所以在京畿之地都能圈出来左右天驷监四，左右天厩坊二，总共六个牧监，而且三衙辖下的各部马军，也都有自己的专用牧场。在真宗大中祥符年间，京畿及河南河北牧监总数一度达到了二十二座。
可惜好景不长，随着人口繁衍，以及官绅世家的胆量越来越大，牧监不断撤并的同时，监中土地也被春蚕食桑叶一般的不断侵占。不仅仅各大牧监和禁军中各部马军放养本军战马的牧地，就是作为孽生监的七座牧马监——孽生监用后世的话说，就是种马场——也是大片大片的土地给人占去种田。
想想吧，连培育种马的马监连地皮都给人占了，国家的马政还能有什么样子。
侵占牧地的并不是普通的人家，不是官户，就是形势户——所谓形势户，就是地方上有势力的豪富之家，主要是州县衙门的高阶吏员﹑乡里的上户，有时候会将官户也包括进形势户的范围，但更多的时候，官宦人家是不屑与吏户并称的——每一家都有几分背景，肉进了他们的肚子，哪里还能讨得回来？
据韩冈所知，在王安石上台时，左右骐骥院管辖下的河南河北十二监马，基本上都没有剩多少牧地供给放养马匹。所以做为保马法的推行一句统计出来的熙宁三年的马政数字才那么凄惨——河南河北十二监，岁出栏一千六百余匹，而可以成为战马的，只有两百多而已。相比起辽国动辄几十万、十几万的战马，大宋的战马数量实在是可怜之极。而花费，则是一年一百万贯。
这样的情况下，要马的话，得从虎口夺食；不想开罪太多官绅，那就干脆放弃从牧监得到战马的念头
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